Kosten der städtischen Sauberkeit: beeindruckende Unterschiede zwischen den Städten

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Die Frage nach den Kosten für die Reinhaltung der Städte scheint einfach und legitim, aber nur sehr wenige sind in der Lage, sie zu beantworten. Eine Analyse der auf den Websites der schweizerischen und europäischen Gemeinden veröffentlichten Finanzinformationen wäre wenig hilfreich. Die Darstellungen und der Detaillierungsgrad sind von einem Buchhaltungssystem zum anderen zu unterschiedlich. Die Kosten der städtischen Sauberkeit, die unter der Gesamtheit der Aktivitäten begraben sind, sind nicht auszumachen.

Bedeutet das, dass diese Frage nicht relevant ist? Im Gegenteil, wir halten sie für grundlegend. Qualitativ hochwertige Finanzinformationen zur Frage der städtischen Sauberkeit würden es ermöglichen, sich auf den «Vertrag» zwischen den gewählten Amtsträgern, der Verwaltung und den Bürgern zu einigen. Anhand dieser Informationen lässt sich feststellen, ob die angebotenen Dienstleistungen der Nachfrage und den Bedürfnissen der Bürger entsprechen. Ohne diese werden sich die Debatten weiterhin auf jährliche Budgetdiskussionen und Investitionen beschränken. Der Budgetrahmen wird aus den Vorjahren abgeleitet, mit einigen Abweichungen, positiv oder negativ. Diese Abweichungen wie auch die Investitionen werden diskutiert, ohne den Gesamtnutzen und das Budget zu relativieren oder gar mit denen ähnlicher Städte zu vergleichen.

Diese Informationen sind auch ein wichtiges Steuerungsinstrument für die Verwaltung und die Menschen vor Ort. Sie ermöglichen es, Entscheidungen über die von der Stadtverwaltung erbrachten und die auszulagernden Dienstleistungen zu treffen. Sie liefern quantifizierte Elemente zur Angemessenheit der Mittel für die Mission und zur Optimierung dieser Mittel. Wie können die Betriebskosten der Fahrzeugflotte kontrolliert werden? Sollte die Wartung intern durchgeführt werden? Sind Dienstleistungsverträge eine rentable Alternative? Ist es vorteilhaft, die Nutzung von Fahrzeugen am Ende ihrer Lebensdauer zu verlängern? Wie hoch sind die Kosten von Stillstandzeiten des Fuhrparks? usw. Die Arbeit der Teams macht den größten Teil der Dienstleistungen aus, ist aber auch den Kosten für die Sauberkeit zuzurechnen. Die Optimierung dieser Prozesse und der Einsatz dieser Mittel würden, wenn sie erst einmal quantifiziert wären, die Anerkennung der Qualität der Arbeit, die Wertschätzung der Arbeitsplätze und die Arbeitsbedingungen verbessern.

Das Management der städtischen Sauberkeit ist daher eine komplexe Aufgabe. Das Straßensystem muss seine materiellen Ressourcen (Investitionen, Instandhaltung) und seine Teams sowie die Erwartungen der Steuerzahler und Politiker in einem Kontext verwalten, in dem der Druck auf die städtische Umwelt zunimmt. In einer solchen Situation würde ein Privatunternehmen seine Ziele definieren und dann alle seine Ressourcen (Investitionen, Betriebskosten, Optimierungsprojekte usw.) optimieren, um die erwarteten Leistungen zu erbringen. Detaillierte Finanzinformationen sind notwendig, um Szenarien zu bewerten und fundierte Entscheidungen im Hinblick auf die zu erreichenden Ziele zu treffen, um das Ganze zu optimieren und dann die Ausführung zu steuern. Jährliche Budgets und Investitionsanträge, die das Hauptinstrument der lokalen Behörden zu sein scheinen, liefern nur teilweise und unzureichende Informationen.

Die verschiedenen möglichen Ansätze zur Bewertung der Kosten der städtischen Sauberkeit

Zuverlässige und detaillierte finanzielle Informationen über die Kosten der Sauberkeit würden es somit ermöglichen, sich über die Erwartungen und die Angemessenheit der Mittel zu verständigen, um dann die Umsetzung zu steuern und die Ergebnisse zu messen. Solche Daten existieren derzeit nicht. Die Städte verfügen jedoch über detaillierte Informationen über die Kosten der Abfallsammlung und -verwertung. In der Tat wird dieser Teil ihrer Aktivitäten durch das Steuerprinzip (oder «Nutzungsgebühr» nach dem Verursacherprinzip) geregelt, bei dem die Leistungen gesetzmäßig den entstandenen Kosten entsprechen müssen, was die öffentliche Rechnungslegung zwingt, sie zu ermitteln. Ein ähnlicher Ansatz wäre daher auch für die Sauberkeit denkbar.

Um diese Informationen zu erhalten, ist eine Arbeit im Vorfeld hinsichtlich der Rechnungslegung erforderlich. Eine Standardisierung dieses Ansatzes würde es auch ermöglichen, diese Informationen zu geringeren Kosten zu generieren und die Städte miteinander zu vergleichen.

Zur Messung der Kosten von Sauberkeit können mehrere Ansätze verwendet werden:

• Indikatoren, die vor Ort generiert werden («Bottom-up-Prozess»), bei denen die Kosten für die Bindung von Ressourcen auf Einheitsbasis (z.B. stündliche Kosten für Maschinen und Personal) bewertet und dann über die gesamte Organisation aggregiert werden. Dieser Ansatz wird oft von städtischen Abteilungen entwickelt, um ihre Arbeit zu steuern und zu optimieren. Er erfordert kontinuierliche Bemühungen, die Indikatoren auf dem neuesten Stand zu halten. Obwohl dieser Ansatz für die Benutzer ein wertvolles Instrument darstellt, eignet er sich schlecht zum Vergleich von verschiedenen Organisationen, da unterschiedliche Methoden angewandt werden (Definition des Kostenumfangs, das Level des an der Tarifberechnung beteiligten Personals, die Frage, ob bestimmte Fixkosten zugeordnet werden sollen oder nicht, Abschreibungen usw.).
• Öffentliche Buchhaltung («Top-down-Prozess»), bei der Aktivitäten im Zusammenhang mit der städtischen Sauberkeit den entsprechenden Kostenstellen zugeordnet werden. Letzterer Ansatz hätte den Vorteil, von umfassenden Buchhaltungsdaten auszugehen und ohne allzu großen zusätzlichen Aufwand nützliche Indikatoren zu liefern, vorausgesetzt, er ist in den Methoden des öffentlichen Rechnungswesens standardisiert, was derzeit nicht der Fall ist.

Der Umfang: was in den Kosten der städtischen Sauberkeit enthalten ist oder nicht

Im Gegenteil, die Gemeinden ein und desselben Landes, oder sogar noch mehr in verschiedenen Ländern, unterscheiden sich in dieser Hinsicht erheblich. Die Annäherung an ein harmonisiertes System setzt in einem ersten Schritt voraus, dass definiert wird, was unter den Begriff der «städtischen Sauberkeit» fällt und was nicht.

Die Aktivitäten im Zusammenhang mit der Pflege des städtischen Raums im Sommer und Winter und der Abfallwirtschaft sind von Stadt zu Stadt unterschiedlich verteilt. Die Definition vergleichbarer Messmethoden erfordert die Identifizierung dieser verschiedenen Aktivitäten und die Abgrenzung ihres Umfangs:

• Abfallmanagement: Diese Aktivitäten umfassen die Sammlung von festen Abfällen (Haushalte und Einzelhandel — Industrieabfälle sind Gegenstand einer separaten Verwaltung), ihre Verwertung (Sortiersystem, insbesondere in kommunalen «Abfallsammelzentren») und dann ihre Verarbeitung, Verbrennung oder Entsorgung. Obwohl in einigen Städten die Sammlung mit den gleichen Ressourcen (Personal, Maschinen, Räumlichkeiten) wie für die Sauberkeit durchgeführt wird, was im Hinblick auf die Optimierung der Ressourcen sinnvoll sein kann, muss ihre Buchführung getrennt bleiben, um die Rückverfolgbarkeit der Kosten gegenüber der Besteuerung zu gewährleisten.
• Verwaltung von Grünflächen: Einige Aktivitäten des Grünflächenmanagements überschneiden sich mit denen der städtischen Sauberkeit, und ihre Zuordnung zu der einen oder anderen Dienstleistung wird stadtspezifisch sein. Was ihre Buchführung betrifft, schlagen wir vor, die Tätigkeiten zur Erhaltung der Sauberkeit in Parks (Reinigung, Verwaltung der Abfallbehälter) sowie die Tätigkeiten hinsichtlich des Baumbestands in Straßen oder auf Plätzen im Rahmen der Sauberkeitskosten unabhängig von dem Dienst, der sie ausführen wird, zu berücksichtigen.
• Einsätze in der Wintersaison: In der Mehrzahl der Fälle sind die Straßenressourcen für den Winterdienst ausgelegt, der strengen Vorschriften unterliegt. Das für die Sauberkeit in der Sommersaison zuständige Personal wird für den Winterdienst eingesetzt, und die Fahrzeuge werden häufig für den flexiblen Einsatz sowohl im Sommer als auch im Winter angepasst. Deshalb schlagen wir vor, die Ressourcen, die sowohl im Winter als auch im Sommer im Rahmen der städtischen Sauberkeit verwendet werden, zu berücksichtigen, was einen Vergleich der Städte untereinander ermöglicht. Ressourcen, die ausschließlich für den Winterdienst verwendet werden (Schneeräumgeräte, Streusalz usw.), werden nicht der Sauberkeit zugerechnet.
• Städtische Sauberkeit: Die Reinigung öffentlicher Räume umfasst im Wesentlichen das Kehren, Waschen, Leeren und Instandhalten von Straßenabfallbehältern, die Reinigung öffentlicher Infrastrukturen, die Reinigung von Tags, Graffiti und anderer Formen von Street Art, die Entfernung von unrechtmäßigen Plakaten und alles, was mit Abfall im Allgemeinen zu tun hat. Stadtmobiliar, Kommunikations- und Sensibilisierungsmaßnahmen im Zusammenhang mit Sauberkeit gehören ebenfalls zu den Kosten für Sauberkeit.

Die Kosten für die städtische Sauberkeit entsprechen somit den Kosten — und manchmal auch den Einnahmen — für die Gehälter der Arbeiter vor Ort (Löhne, Prämien), Kleidung, Ausrüstung und Ressourcen, Maschinen, Mieten, Anschaffungen, Abschreibungen, Unteraufträge, Kommunikation, Rückzahlung von Darlehen und Reinigungseinnahmen, die in den definierten Umfang fallen.

Ein Standardisierungsvorschlag

In der Schweiz wird seit 2008 schrittweise ein harmonisiertes Buchhaltungsmodell, das sogenannte HRM2, eingeführt. Vorausgegangen war ein erster Versuch, die Rechnungslegungssysteme zwischen Gemeinden, Kantonen und dem Bund zu standardisieren (HRM-Modell). Ziel ist es, «den Anforderungen der allgemeinen Finanzverwaltung und den Bedürfnissen des Managements nach den Prinzipien der Betriebswirtschaft auf Verwaltungsebene» gerecht zu werden. Das neue Modell basiert auf den Regeln des Privatsektors mit einer Bilanz, Gewinn- und Verlustrechnung, Kapitalflussrechnung und Anhängen.

Laut Bernard Dafflon, emeritierter Professor an der Universität Fribourg und Experte für öffentliche Finanzen, könnte der Umfang des HRM2-Modells erheblich verbessert werden, wenn die funktionale Klassifikation so angepasst würde, dass die Ausgaben insbesondere im Zusammenhang mit der Abfallwirtschaft, der städtischen Sauberkeit und den Grünflächen wie oben definiert und innerhalb des oben beschriebenen Rahmens verfolgt werden können. Dies würde es ohne große zusätzliche Kosten ermöglichen, den lokalen Behörden Steuerungsinstrumente zur Verfügung zu stellen und die Rechtsprechung zur Preisgestaltung zu vereinfachen. Professor Dafflon hat der Konferenz der kantonalen Aufsichtsstellen über die Gemeindefinanzen (KKAG) Vorschläge für die Entwicklung von Rechnungslegungsmodellen im Sinne einer Kostenrechnung für den Bereich Sauberkeit unterbreitet.

Die Vereinheitlichung der europäischen öffentlichen Rechnungslegung würde es den Städten ermöglichen, die Kosten für ihre Sauberkeit transparenter und kontrollierbarer zu machen und sich in diesem Punkt mit anderen öffentlichen Behörden zu vergleichen, um bewährte Verfahren zu verbessern und zu verbreiten. Standards wie IPSAS (International Public Sector Accounting Standard) existieren zwar bereits, aber auch dort scheint es derzeit keine Bereitschaft zu geben, sie in diese Richtung weiterzuentwickeln.

Wie viel kostet es also, Ihre Stadt sauber zu halten?

Solange Ihre Gemeinde nicht über ein Buchhaltungssystem zur Ermittlung der Kosten verfügt, wird die Antwort schwer zu ermitteln sein. Eine «natürliche» Entwicklung der Situation in diese Richtung dauert seine Zeit. Die Definition einer standardisierten Methode, die auf HRM2 für die Schweiz oder anderen Standards für europäische Gemeinden basiert, und deren anschließende Akzeptanz und Umsetzung bedeutet einen langfristigen Prozess. Nichtsdestotrotz würde dieser Ansatz ein leistungsfähiges Instrument zur Steuerung und zum Vergleich von Politiken im Bereich Sauberkeit bieten. Wir können die Gemeinden nur ermutigen, in dieser Richtung zu arbeiten, wohl wissend, dass sich die Organisation der Datenerfassung zur Speisung dieser Buchhaltungssysteme als energieintensiv erweisen kann.

Ist es dennoch möglich, diese Steuerungsinstrumente zu erhalten, ohne ein einheitliches Buchhaltungssystem zu durchlaufen? Dies ist möglich, sofern eine Methode und ein Umfang der Sauberkeit definiert wird. Diese Informationen würden Politiker und Bürger in die Lage versetzen, ihre Erwartungen zu positionieren — welchen Grad an Sauberkeit zu welchem Preis sie erwarten —, die Verursacher (Bürger oder Unternehmen) dazu zu bewegen, ihren Beitrag zu leisten, wenn dies der Wille der Politik ist, und die Effizienz der eingesetzten Mittel zu verbessern. Für diejenigen, die wünschen, bereits über Werkzeuge zur Kalibrierung ihrer Aktionen zu verfügen, ist es möglich, einfache und praktische Methoden auf der Grundlage von Daten vor Ort zu definieren. Wir haben diese Modelle auf Städte angewandt und die Kosten ihrer städtischen Sauberkeit gemessen. In unserem nächsten Artikel «Clean City Lab» werden wir konkrete Beispiele für die hier definierten Bottom-up- und Top-down-Ansätze vorstellen und die Ergebnisse der Anwendung dieser Methoden zur Bewertung der Kosten von Sauberkeit darstellen.